Positionspapier "Nachhaltig stabile Kommunalfinanzen stärken das Band zur Wirtschaft"

Nachhaltig stabile Kommunalfinanzen stärken das Band zur Wirtschaft
Beschlossen von der Vollversammlung der IHK Offenbach am Main am 15.03.2012
Nachhaltig stabile Kommunalfinanzen stärken das Band zur Wirtschaft Stabile Kommunalfinanzen sind Voraussetzung für eine gute regionale Entwicklung. Die finanzielle Situation mancher Städte und Gemeinden gibt Anlass zur Besorgnis. In der öffentlichen Diskussion und bei den Entscheidungsträgern der Kommunen kommt die Konsolidierung über die Ausgabenseite oft zu kurz. Die nachhaltige Konsolidierung auf der Ausgabenseite kann nur dann gelingen, wenn sich die Politik von der bisherigen Methode des „Viel hilft viel“ verabschiedet und es schafft, ihre Ausgaben an messbaren Zielen und Wirkungen zu orientieren. Dazu kann die Wirtschaft mit ihren praktischen Erfahrungen aus der Steuerung von Unternehmen beitragen.

Aus Sicht der IHK-Organisation sind nachhaltig stabile Kommunalfinanzen erreichbar, wenn die folgenden fünf Forderungen umgesetzt werden.

1. Steigende Ausgaben, unstabile Einnahmen, wachsende Schulden zwingen Länder und Kommunen zur nachhaltigen Finanzpolitik

Viele Städte und Gemeinden geben seit Jahren mehr aus als sie mit laufenden Einnahmen finanzieren können. Insbesondere die Ausgaben für Sozialleistungen, für eine weitgefasste Daseinsvorsorge sowie für Personal steigen schneller, als Einnahmen erzielt werden können. Es gilt das Motto bei den gewählten Vertretern aus der Politik: „Viel hilft viel“; es wird nicht gemessen, ob mit dem eingesetzten Geld Wirkungen erreicht werden. Die Möglichkeiten, eine solche Finanzpolitik zu finanzieren, nehmen ab. Die Möglichkeiten, außerordentliche Einnahmen durch Privatisierung von kommunalem Vermögen zu erzielen, sind in vielen Kommunen ausgeschöpft. Die Höhe der Hebesätze für Grund- und Gewerbesteuer dürfen nicht zur Abwanderung von Gewerbebetrieben führen. Manche Kommunen flüchten sich in kurzfristige Kassenkredite, die an sich nur während eines laufenden Haushaltsjahres zum Ausgleich von Schwankungen bei den Ausgaben und Einnahmen eingesetzt werden dürfen. Durch die fortlaufende Inanspruchnahme solcher Kredite haben diese sich faktisch zu strukturellen Schulden verfestigt. In den betroffenen Kommunen mit einer Haushaltsnotlage (vor allem Kommunen in Nordrhein-Westfalen, Rheinland Pfalz und Saarland) wird versucht, mit Mitteln der Kommunalaufsicht und Entschuldungsprogrammen zumindest die Neuverschuldung in den Griff zu bekommen. Die Versuche sind nur selten von Erfolg gekrönt, weil hier zunächst kurzfristig mit besonderen Maßnahmen die Haushaltsnotlage beseitigt werden muss, um dann die Nachhaltigkeit der Haushalte gewährleisten zu können.

Nicht zuletzt deshalb befürchten die Städte und Gemeinden, die ihren Haushalt im Griff haben, über die Finanzausgleichsmechanismen zunehmend für die notleidenden Kommunen bezahlen zu müssen. Das untergräbt den Anreiz zu sparsamem Wirtschaften.  

Der Rückgang der Bevölkerung und das erhöhte Durchschnittsalter aufgrund der demografischen Entwicklung werden die Probleme auf der Ausgabenseite vieler kommunaler Haushalte verschärfen. Konjunkturelle Schwankungen werden auch weiterhin die Planbarkeit der Einnahmen, insbesondere bei der Gewerbesteuer, stark einschränken.

2. Nachhaltigkeit erfordert die Gesamtsteuerung von Ausgaben und Einnahmen

Die öffentlichen Haushalte sind dann nachhaltig (= tragfähig), wenn die aktuellen und die – auf der Basis des geltenden Rechts fortgeschriebenen – zukünftig erzielten staatlichen Einnahmen ausreichen, um sämtliche aktuellen und künftigen Ausgaben einschließlich des Schuldendienstes zu decken. Eine solche Finanzpolitik fehlt derzeit in vielen Kommunen und Ländern. Aber sie ist notwendig. Denn nur Kommunen mit soliden Finanzen sind in der Lage attraktive Bedingungen (z. B. Infrastruktur, Bildungsangebote) zu bieten, die Standortentscheidungen der Wirtschaft und der Bürger positiv beeinflussen.

Nachhaltige Finanzpolitik verlangt Denken und Handeln in langfristig angelegten Zeiträumen. Langfristig ist mehr als die fünfjährige Finanzplanung oder eine Legislaturperiode. Aktuell ist eine Planung für den Zeitraum bis spätestens 2020 erforderlich, weil ab dann Bund und Länder die Schuldenbremse einhalten müssen, d. h. ihre Haushalte grundsätzlich ohne neue Schulden ausgleichen müssen.

3. Gute Haushaltsplanung gelingt nur auf der Basis von doppischen Daten  

Mit der flächendeckenden Einführung der Doppik haben die Städte und Gemeinden einen in Geld bewerteten Überblick über ihr Vermögen und ihre Verbindlichkeiten, insbesondere auch über den Aufwand für Abschreibungen und die Rückstellungen für Personal. Sie weisen ihr Vermögen und ihre Verbindlichkeiten in der Bilanz aus. Nachhaltigkeit verlangt, mit diesen Daten nicht nur nach Ablauf des Haushaltsjahres Rechnung zu legen, sondern künftige Haushalte mit diesen Daten zu planen. Die Daten sind daher wesentliche Grundlage für die Steuerung der kommunalen Haushalte mit dem Ziel, die Aufgaben nachhaltig zu finanzieren.

4. Der Einsatz von Ressourcen muss sich an messbaren Zielen und Wirkungen orientieren

Bund und Länder, die an die Schuldenbremse unmittelbar gebunden sind, müssen zunächst festlegen, welche Aufgaben in welchem Umfang überhaupt notwendig sind, d. h. von den Kommunen

zwingend gegenüber dem Bürger und den Unternehmen erfüllt werden müssen. Maßstab sind vor allem die hoheitlichen und auf soziale Grundsicherung ausgerichteten Aufgaben der Kommunen. Insoweit ist der unbestimmte Begriff der Daseinsvorsorge eng auszulegen. Überdies sollte gesetzlich eine strenge Subsidiaritätsklausel verankert werden, die qualifizierte Anforderungen an Gründung und Betrieb kommunaler Unternehmen stellt. Bei den aufgrund von (Bundes-)Gesetzen zu gewährenden Leistungen sind bisher gewohnte Standards auf das notwendige Maß zur effizienten Aufgabenerfüllung zu begrenzen (z. B. Ausstattungsvorgaben bei öffentlichen Gebäuden); soweit dazu gesetzliche Vorgaben hilfreich sind, hat das jeweilige Land – auch über den Bundesrat – alle Möglichkeiten, initiativ zu werden. In diesem Zusammenhang ist vor allem darauf zu verweisen, dass das Grundgesetz die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse in Deutschland, nicht aber die Einheitlichkeit fordert. Daher können z. B. Standards für die Erfüllung von kommunalen Aufgaben in den Ländern und auch in den Kommunen durchaus unterschiedlich hoch sein.

Anschließend sind die Ziele und Wirkungen (output, outcome), die erreicht werden müssen, verbindlich für die Haushalte der Kommunen festzulegen. Dabei ist zu entscheiden, ob die Kommunen die Aufgaben selbst oder durch private Dritte erfüllen.

Grundsätzlich müssen die Ziele und Wirkungen messbar sein (z. B. über Kennzahlen). Auf diese Weise wird verhindert, dass Aufgabenerfüllung nur danach bestimmt wird, wie viel Geld (als input) ausgegeben wurde. Deshalb wird die Bereitstellung von Ressourcen an die Erreichung von Zielen bzw. Wirkungen gebunden, indem diese von den Kommunalvertretungen als Ermächtigung für die Verwaltung verbindlich beschlossen werden. Voraussetzung ist, dass die gewählten Kommunalvertreter den Mut und den Willen haben, sich an Ergebnissen messen zu lassen.

5. Die Länder müssen Verantwortung für die Umsetzung nachhaltiger Haushalte ihrer Städte und Gemeinden wahrnehmen

Die Länder sind vorrangig dafür verantwortlich, durch Gesetze die notwendigen Rahmenbedingungen (z. B. Standards; Zuweisungen; Aufsichtsmittel; automatisch wirkende Maßnahmen auf der Ausgabenseite der Haushalte) zu schaffen, die eine nachhaltige Finanzpolitik der Kommunen ermöglicht und (über eine wirksame Aufsicht) durchsetzt. Die Kommunen sind dazu selbst meist kaum in der Lage. Eine Insolvenzfähigkeit der Kommunen würde nichts ändern, weil die Länder für ihre Kommunen die Gewährträgerhaftung haben. Deshalb sind die Länder aus Sicht der IHK-Organisation zu verpflichten, die Nachhaltigkeit der kommunalen Haushalte sicherzustellen.

Die Länder sind durch das Grundgesetz in die Pflicht genommen, ab 2020 die Schuldenbremse einzuhalten und unterliegen insoweit der Überwachung durch den Stabilitätsrat. Ihre Schulden sind auch die Schulden ihrer Kommunen. Deshalb müssen sie garantieren, dass ihre Kommunen nachhaltig mit den zur Verfügung stehenden Ressourcen wirtschaften.